Soluții pentru ieșirea din informalitate

Ghid metodologic – Soluții pentru ieșirea din informalitate pentru locuitorii așezării din Câlnic – zona Bistra și a principalelor variante abordate in cadrul proiectului „N-am acte, nu exist. Model inovativ de intervenție participativă în așezări informale”.

Autori: Bogdan Suditu, Barbu Mihail-Constantin, Paraschiv Beatrice-Elena

1. Constituirea/recunoașterea unui drept de superficie pentru locuitorii comunități
   

A.  Definirea dreptului de superficie. Presupune suprapunerea a două drepturi de proprietate aparținând unor persoane diferite, respectiv a) dreptul de proprietate asupra construcțiilor și altor lucrări autonome cu caracter durabil (ce aparține superficiarului, alături de care se lipește dreptul de folosință temporară asupra terenului) și b) dreptul de proprietate asupra terenului pe care se află acesta (ce aici ar aparține statului sau autorității locale). Are caracter temporar, fiind constituit pe o durată de cel mult 99 de ani, dar la împlinirea termenului poate fi prelungit.

B. Temeiul de drept: art. 693-702 Cod civil.

C. Moduri de constituire aplicabile: a) prin convenție încheiată între superficiar și proprietarul terenului; b) prin uzucapiune constatată pe cale judiciară [1].

D. Durata implementării: aprox. 2 luni pe cale convențională și aprox. 10 luni pe cale judiciară (în situația parcurgerii cursive a cazului și neatacării hotărârii din prima instanță).

E. Implicații. Constituirea/recunoașterea unui drept de superficie pune părțile în postura de a-și recunoaște reciproc drepturi, cu avantajul pentru locuitori că li se recunoaște de către autoritate dreptul de proprietate pe construcție și pentru stat/autoritatea locală că i se recunoaște de către ocupantul terenului dreptul de proprietate asupra acestuia.

[1] ”Suprapunerea dreptului de proprietate asupra terenului aparținând unei persoane cu dreptul de proprietate asupra construcției, aparținând unei alte persoane nu dă naștere prin ea însăși unui drept de superficie, în absența unui act juridic sau fapt juridic care să-l constituie ori a unei dispoziții legale pe care să se întemeieze. Astfel, constatarea existenței dreptului de superficie în beneficiul locatarului terenului este ilegală în absența actului juridic, respectiv a unei convenții, încheiate în formă autentică, având ca obiect nașterea acestui drept și stabilirea întinderii sale ca dezmembrământ al dreptului de proprietate asupra terenului aparținând locatorului.” (Î.C.C.J., Secția a II-a civilă, decizia nr. 4127 din 22 noiembrie 2013, http://www.scj.ro/1093/Detalii-jurisprudenta?customQuery%5B0%5D.Key=id&customQuery%5B0%5D.Value=82870). În același sens, s-a arătat că ”[p]rin Hotărârea din 15 februarie 2007, pronunțată în cauza Bock și Palade c. României, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut că dreptul de superficie poate fi dobândit numai prin lege, prin prescripție achizitivă sau prin convenția părților și că simplul fapt de a edifica o construcție pe terenul altuia, cu toată buna-credință, nu ar putea să conducă la recunoașterea unui drept  în beneficiul constructorului, aparența în drept neintrând în categoria actelor și faptelor juridice prin care se poate dobândi dreptul de superficie.” (coord. Gabriel Boroi, Mona-Maria Pivniceru, Fișe de drept civil, Ed. Hamangiu, 2018, p. 414).

2. Constituirea/recunoașterea unui drept de proprietate asupra întregului imobil (teren plus construcție). În continuare expunem 3 variante alternative, fiecare cu condiții specifice (din ipoteza normei).

2. I. Înscrierea dreptului de proprietate asupra casei, curții și grădinii, dacă zona Câlnic a fost o zonă cooperativizată.

A. Definirea dreptului/procedurii. Dacă zona a fost cooperativizată avem dispoziții legale speciale care permit recunoașterea pe cale administrativă a dreptului de proprietate asupra casei, curții și grădinii aferente.

B. Temeiul de drept: art. 43 alin. 10 din Legea nr. 7/1996, art. 8 din Decretul-lege nr. 42/1990.

C. Moduri de constituire aplicabile a uzucapiunii extratabulare. Potrivit art. 43 din Legea nr. 7/1996 ”Terenurile aferente casei de locuit și anexelor gospodărești, precum și curtea și grădina din jurul acestora, determinate potrivit art. 8 din Decretul-lege nr. 42/1990 privind unele măsuri pentru stimularea țărănimii, se înscriu în cartea funciară, în lipsa actelor de proprietate, în baza certificatului prin care se atestă că imobilul este înregistrat în registrul agricol, eliberat de unitatea administrativ-teritorială în raza căreia este amplasat imobilul și a documentației cadastrale”. Potrivit art. 8 alin. (1) din Decretul-lege nr. 42/1990, ”Terenul aferent casei de locuit şi anexelor gospodăreşti, precum şi curtea şi gradina din jurul acestora, în zonele cooperativizate, constituie proprietatea particulară a deţinătorilor; acestea pot fi înstrăinate şi lăsate moştenire”.

E. Durata implementării. Aprox. 4 luni, dacă situația nu este litigioasă.

F. Implicații. Se ajunge la recunoașterea dreptului de proprietate pentru locuitorii caselor și terenurilor aferente, statul sau unitatea-administrativ teritorială nemaipăstrând drepturi.

2. II. Constituirea/reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenului pe baza legilor fondului funciar.

A. Definirea dreptului/procedurii. Dreptul de proprietate asupra unui teren poate fi reconstituit/constituit la cererea persoanei îndreptățile de către comisiile de fond funciar care funcționează local. În măsura în care aceste persoane au depus astfel de cereri sau mai sunt deschise termene pentru depunere pe condiții care le sunt aplicabile (aspecte ce se pot lămuri cu departamentele speciale din cadrul Primăriei Reșița) unii dintre locuitorii comunității ar putea beneficia de reconstituire/constituire de drepturi pe zona ocupată[2]. Ulterior acestei proceduri se poate urma o procedură specifică pentru recunoașterea dreptului de proprietate și asupra construcției (cel mai probabil în zona Călnic va fi aplicabilă procedura întabulării[3]  sau a intrării în legalitate[4]; nu excludem ab initio ca o astfel de procedură să se deruleze și înainte/fără reconstituirea/constituirea dreptului de proprietate asupra terenului). 

B. Temei de drept: Legea fondului funciar nr. 18/1991 + art. 37 din Legea nr. 7/1996, art. 37 din Legea nr. 50/1991.

C. Moduri de constituire aplicabile: a) cu privire la terenuri, cereri (însoțite de anexele prevăzute de lege) depuse în cadrul comisiilor de fond funciar; b) cu privire la construcții, cereri administrative de urmare a procedurilor cu autoritățile locale și O.C.P.I.

D. Durata implementării: a) aprox. 6 luni (în funcție de specificul/ gradul de încărcare local), b) aprox. 6 luni.

E. Implicații: Prin reconstituirea/constituirea dreptului de proprietatea asupra terenului (în măsura în care o astfel de procedură a fost deja inițiată sau mai este posibilă) terenurile trec în proprietatea privată a locuitorilor.

2. III. Uzucapiunea imobiliară.

A. Definirea dreptului/procedurii. Presupune dobândirea dreptului de proprietate privată sau a dezmebrămintelor sale asupra unui imobil prin exercitarea posesiei timp de 30 ani. Cel care a posedat cu bună-credință pe baza unui just titlu poate uzucapa mai repede (de la 10 la 20 de ani). Pe baza noului Cod civil, care se aplică doar dacă suntem în situația unui județ cadastrat integral, vorbim de uzucapiune extrabulară și tabulară cu termene mai mici [5].

B. Temeiul de drept: 1890 și urm. Cod civil din 1864.

C. Moduri de constituire aplicabile a uzucapiunii extratabulare. Acțiune în justiție la Judecătoria Reșița.

D. Durata implementării. Aprox. 1,5 ani în primă instanță și 3 ani în cazul exercitării căilor de atac.

E. Implicații. Această procedură este una anevoioasă, complexă, întrucât are un efect achizitiv pentru posesor, care dobândește, ca urmare a uzucapiunii, drept real principal imobiliar, iar în ceea ce îl privește pe fostul proprietar, are un caracter extinctiv. Cererea de chemare în judecată trebuie să cuprindă informații generoase despre starea terenului şi a construcţiei.

[2] Regimul de proprietate în zonă poate influența doar procedurile de urmat, dar nu le opresc [”[S]impla apartenenţa a unui bun la domeniul public nu poate fi un obstacol pentru restituirea lui în natura vechiului proprietar” (Curtea Constituțională, decizia nr. 136/1998, http://legislatie.just.ro/Public/DetaliiDocumentAfis/16211)]. Potrivit art. 2 alin. (7) din Legea nr. 7/1996, ”Măsura prevăzută la alin. (6) este aplicabilă și imobilelor supuse procedurilor necesare trecerii terenurilor proprietate publică a statului în proprietatea privată a statului pentru a fi afectate restituirii în natură, ce fac obiectul Legii nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, cu modificările și completările ulterioare.”

[3] Potrivit art. 37 alin (2) din Legea nr. 7/1996, ”Construcțiile realizate înainte de 1 august 2001, care este data intrării în vigoare a Legii nr. 453/2001 pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții și unele măsuri pentru realizarea locuințelor, se intabulează, în lipsa autorizației de construire, în baza certificatului de atestare fiscală prin care se atestă achitarea tuturor obligațiilor fiscale de plată datorate autorității administrației publice locale în a cărei rază se află situată construcția, precum și a documentației cadastrale.”. Relevantă este și jurisprudența Î.C.C.J., Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, decizia nr. 13 din 8 aprilie 2019 referitoare la interpretarea și aplicarea art. 492 din Codul civil din 1864, art. 579 alin. (1), art. 577 alin. (2) din Codul civil, art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, http://legislatie.just.ro/Public/DetaliiDocumentAfis/215096. Problema a fost amplu dezbătută în doctrină (C. Ticu Jianu, Intabularea în Cartea Funciară a construcțiilor edificate fără autorizație – efectele Legii nr. 7/2020, https://www.juridice.ro/669811/intabularea-in-cartea-funciara-a-constructiilor-edificate-fara-autorizatie-efectele-legii-nr-7-2020.html, D.M. Negoiță, Intabularea fără autorizație de contrucție, https://www.juridice.ro/674829/intabularea-fara-autorizatie-de-constructie.html, I. Porojan, A. Gheorghiu, Procedura de intabulare a constructiilor edificate fara autorizatie isi schimba configuratia, https://www.arenaconstruct.ro/procedura-de-intabulare-a-constructiilor-edificate-fara-autorizatie-isi-schimba-configuratia/ ).

[4] Potrivit art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, ”Dreptul de proprietate asupra construcțiilor se înscrie în cartea funciară în baza unui certificat de atestare, care să confirme că edificarea construcțiilor s-a efectuat conform autorizației de construire și că există proces-verbal de recepție la terminarea lucrărilor, sau, după caz, a unei adeverințe/unui certificat de atestare a edificării construcției. În cazul construcțiilor pentru care execuția lucrărilor s-a realizat fără autorizație de construire, iar împlinirea termenului de prescripție prevăzut la art. 31 nu mai permite aplicarea sancțiunilor, certificatul de atestare/adeverința privind edificarea construcției va fi emis/emisă în baza unei expertize tehnice cu privire la respectarea cerințelor fundamentale aplicabile privind calitatea în construcții, inclusiv cu încadrarea în reglementările de urbanism aprobate, care să confirme situația actuală a construcțiilor și respectarea dispozițiilor în materie și a unei documentații cadastrale. În situația în care în expertiza tehnică se constată neîndeplinirea tuturor cerințelor fundamentale și a celor relative la încadrarea în reglementările de urbanism, nu se eliberează certificatul de atestare/adeverința privind edificarea construcției.”. Accesiunea imobiliară artificială (art. 579-585 Cod Civil), care presupune fuzionarea dreptului de proprietate asupra imobilului bun principal, (terenul), cu dreptul de proprietate asupra lucrării efectuate asupra sa, bun  accesoriu, fiind o aplicație a regulii generale, proprietarul bunului principal (statul sau autoritatea publică locală) dobândind proprietatea a tot ce se unește ori se încorporează acestuia. Considerăm că operatiunea juridică a accesiunii imobiliare artificiale nu este în folosul locuitorilor aşezărilor informale, acesta fiind în favoarea dobândirii dreptului de proprietate asupra construcțiilor de către stat sau de către autoritatea publică locală).

[5] Art. 930-934 Cod civil, art. 1050-1053 Cod procedură civilă [”În interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 1.050-1.053 din Codul de procedură civilă şi art. 56, art. 76 şi art. 82 din Legea nr. 71/2011 stabileşte că procedura specială reglementată de prevederile art. 1.050-1.053 din Codul de procedură civilă nu este aplicabilă în privinţa posesiilor începute anterior intrării în vigoare a Codului civil” (Î.C.C.J., Completul competent să judece recursul în interesul legii, decizia nr. 19/2015, http://legislatie.just.ro/Public/DetaliiDocumentAfis/174683)].

3. Recunoașterea/înscrierea unei forme de folosință asupra terenului în cazul în care acesta se află în domeniul privat.

A. Definirea conceptului. Putem avea în vedere o folosință pe baza dreptului de uzufruct, dreptului de uz sau din închiriere. Dreptul de uzufruct conferă titularului său (localnic) doar atributul folosinței dreptului de proprietate a altei persoane, cu obligația de a conserva substanța și de a-l restitui proprietarului la încetarea uzufructului. Dreptul de uz, presupune folosirea terenului de către localnic numai în măsura satisfacerii nevoilor personale și ale familiei sale, fără a mai putea face acte de administrare, spre exemplu. Închirierea se conturează tot în jurul acestei din urmă forme de folosire. În mod special, conform art. 13 alin. (1) al Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, terenurile aparținând domeniului privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale, destinate construirii, pot fi vândute, concesionate ori închiriate prin licitație publică, potrivit legii, în condițiile respectării prevederilor documentațiilor de urbanism și de amenajare a teritoriului, aprobate potrivit legii, în vederea realizării de către titular a construcției.

B. Temeiul de drept: art. 703-748 Cod civil, art. 748-751 Cod civil, art. 1777 și urm. Cod civil, art. 13 din Legea nr. 50/1991.

C. Moduri de constituire aplicabile: contract.

D. Durata implementării: 2 luni. Pentru procedura pe baza Legii nr. 50/1991 termenele sunt mai lungi și depind de încărcarea autorității care desfășoara licitația.

E. Implicații. Uzufructul are caracter viager, ceea ce presupune existența acestui drept de folosință până la moartea persoanei în favoarea căreia a fost constituit și prezintă avantajul pentru localnic de a folosi terenul și de a-i culege fructele ca un bun proprietar, de a face acte de conservare și de administrare, în timp ce nudul proprietar, adevăratul proprietar al terenului, păstrează atributul de dispoziție. Dezavantajul major pentru localnic este că proprietarul este altcineva (ceea ce poate avantaja autoritatea locală). Uzul și locațiunea (închirierea), cu variațiuni legate de durată, prezintă avantajul folosirii în condiții de legalitate a imobilului, dar și dezavantajul neexercitării unui drept de proprietate de către locuitorii comunității. Utilizarea procedurilor de vindere/concesiunare/închiriere pe baza Legii nr. 50/1991 prezintă dezavantajul licitației care se desfășoară liber, fiind ilegal să se garanteze că prin licitație fiecare locuitor va obține lotul pe care îl ocupă acum. 

4. Recunoașterea/înscrierea unui forme de folosință asupra terenului în cazul în care acesta se află în domeniul public.

A. Definirea conceptului. Putem să avem în vedere o folosință pe baza dreptului de concesiune sau pe baza unei închirieri. Concesiunea presupune o modalitate de exercitare a dreptului de proprietate publică, concesionarul are dreptul și obligația de exploatare a bunului concesionat, în schimbul unei redevențe și pentru o durată determinată, prin licitație și pe baza unei documentații de atribuire întocmite de către concedent. Asemenea, închirierea se încheie ca urmare a unei licitații publice.

B. Temeiul de drept: art. 871 și urm. Cod civil, art. 302 și urm. Cod administrativ, art. 332 și urm. Cod administrativ.

C. Moduri de constituire aplicabile: contract.

D. Durata implementării: aprox. 8 luni.

E. Implicații. Obținerea tuturor avizelor și acordurilor necesare realizarii procedurii cade în sarcina concesionarului. Concesionarea terenului disponibil presupune o sursă de venituri proprii la bugetul local, prin stabilirea redevenței și prin plata taxelor și impozitelor legale. Cei din comunicate vor avea drepturi limitate.

5. Recunoașterea/înscrierea unei posesii asupra imobilului/imobilelor.

A. Definirea conceptului. Posesia este o stare de fapt ce constă în stăpânirea materială sau exercitarea unei puteri de fapt asupra unui bun de către o persoană, cu intenția de a se comporta ca proprietar sau titular al altui drept real. Ea nu este un drept, dar poate duce la dobândirea unuia.

B. Temeiul de drept: art. 13 și/sau art. 41 din Legea nr. 7/1996, art. 19¹ din Legea nr. 350/2001.

C. Moduri de constituire aplicabile: în prezent există două tipuri de înregistrare (notare) a posesiei: înregistrare sistematică (art. 13 din Legea nr. 7/1996) şi înregistrare sporadică (art. 41 alin. ( 3) lit. c, alin. (8) şi alin. (9) din Legea nr. 7/1996)[6.].

Pentru înregistrarea sporadică, conform art. 41 alin. (8) din Legea nr. 7/1996, în cazul proprietății private, în lipsa actelor de proprietate asupra imobilelor neînscrise în cartea funciară sau înscrise în cartea funciară deschisă în baza Decretului-lege nr. 115/1938, în care nu s-au efectuat înscrieri în ultimii 30 de ani anteriori intrării în vigoare a Legii nr. 287/2009, persoana interesată poate solicita notarea posesiei, în baza următoarelor documente:

a) documentația cadastrală recepționată de oficiul de cadastru și publicitate imobiliară;

b) adeverință eliberată de primăria în a cărei rază teritorială este situat imobilul, din care să rezulte că: (i) posesorul a plătit taxele și impozitele locale ca un adevărat proprietar; (ii) imobilul nu face parte din domeniul public al statului sau al unităților administrativ-teritoriale;

c) proces-verbal de vecinătate, cu semnăturile tuturor proprietarilor imobilelor învecinate;

d) declarația pe propria răspundere a posesorului, dată în formă autentică, prin care acesta declară că: (i) posedă imobilul ca un adevărat proprietar; (ii) este sau nu căsătorit; în cazul în care este căsătorit, va preciza și regimul matrimonial; (iii) nu a înstrăinat sau grevat imobilul; (iv) imobilul nu a fost scos din circuitul juridic; (v) imobilul nu face obiectul vreunui litigiu; (vi) imobilul este deținut sau nu pe cote-părți; în cazul în care imobilul este deținut pe cote-părți, toți posesorii vor declara întinderea cotelor;

e) înscrisul doveditor al posesiei, indiferent de forma în care este întocmit, atunci când acesta există; f) copia de pe actele de identitate și stare civilă;

g) extrasul de carte funciară pentru informare, după caz.

Apoi se specifică faptul că ”în toate cazurile în care s-a notat posesia în cartea funciară potrivit prezentului articol, dreptul de proprietate va putea fi intabulat ulterior, în condițiile art. 13 alin. (7)”, adică din oficiu, după trecerea unui termen de 3 ani sau la cerere[7].

Separat, menționăm că în cauză există premise și pentru o înregistrare sistematică (de către autorități), pe baza art. 19¹ din Legea nr. 350/2001, care vorbește despre ”realizarea cadastrului general al așezărilor informale, înregistrarea imobilelor din așezările informale în sistemul integrat de cadastru și carte funciară în condițiile Legii cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare”. Pentru aceasta ar fi benefic să se identifice și să se reglementeze situația așezării informare prin noul PUZ ce se dorește realizat în zonă[8], mai ales că legea prevede și obligații în sarcina autorităților locale cu privire la așezările informale[9].

D. Durata implementării: aprox. 4 luni pentru notarea individuală a posesiei (după care se poate ajunge în 3 ani la intalubare dreptului de proprietate) sau aprox. 8 luni pentru notarea sistematică.

E. Implicații. Recunoașterea posesiei locuitorilor asupra imobilelor ocupate și deschiderea posibilității ca pe termen mediu să ajungă proprietari ai terenului. Printr-o astfel de operațiune terenul ajunge în final în proprietatea privată a persoanelor fizice posesoare.

Pentru înregistrarea sporadică, conform art. 41 alin. (8) din Legea nr. 7/1996, în cazul proprietății private, în lipsa actelor de proprietate asupra imobilelor neînscrise în cartea funciară sau înscrise în cartea funciară deschisă în baza Decretului-lege nr. 115/1938, în care nu s-au efectuat înscrieri în ultimii 30 de ani anteriori intrării în vigoare a Legii nr. 287/2009, persoana interesată poate solicita notarea posesiei, în baza următoarelor documente:

[6] Înregistrarea sistematică presupune notarea posesiei în cartea funciară din oficiu, cu ocazia efectuării măsurătorilor cadastrale şi deschiderii cărţilor funciare de către stat, în cadrul programului naţional de cadastru şi carte funciară. Înregistrarea sporadică presupune notarea posesiei în cartea funciară la solicitarea fiecărei persoane interesate, care nu deţine acte de proprietate asupra imobilului pe care îl posedă şi care doreşte dobândirea dreptului de proprietate în această modalitate. Înregistrarea sporadică a posesiei în cartea funciară se realizează la cererea oricărui posesor interesat, care nu deţine acte de proprietate asupra imobilului. Înregistrarea sporadică poate privi întregul imobil sau o parte din imobil.

[7] ”În toate cazurile în care s-a notat posesia în cartea funciară, dreptul de proprietate va putea fi intabulat ulterior, în următoarele condiții: a) din oficiu, la împlinirea unui termen de 3 ani de la momentul notării în cartea funciară, dacă nu a fost notat niciun litigiu prin care se contestă înscrierile din cartea funciară. În acest caz, prin derogare de la reglementările referitoare la uzucapiune, dreptul de proprietate se consideră dobândit prin efectul legii și de la data împlinirii acestui termen, fără nicio altă justificare sau procedură; b) la cererea posesorului prevăzut la alin. (1) sau a succesorilor acestuia, în baza actului de proprietate, ca urmare a dobândirii dreptului de proprietate prin oricare dintre modalitățile prevăzute de lege.”

[8] Conform art. 26 alin. (2) din Legea nr. 350/2001, ”În cazul identificării de așezări informale pe teritoriul unității administrativ-teritoriale, dacă se preconizează operațiuni de regenerare sau restructurare urbană în zonele în care se găsesc așezări informale, autoritățile administrației publice locale pot iniția elaborarea sau actualizarea de documentații de urbanism care vor cuprinde inclusiv reglementări asupra acestora.”

[9] Art. 27¹ din Legea nr. 350/2001.

Proiectul „N-am acte, nu exist. Model inovativ de intervenție participativă în așezări informale” este derulat de Asociația Make Better, în parteneriat cu Primăria Municipiului Reșița și Fundația Humanitas Pro Deo Reșița, cu sprijinul financiar Active Citizens Fund România, program finanțat de Islanda, Liechtenstein și Norvegia prin Granturile SEE 2014-2021.